摘要：调研表明，村民自治的绩效是明显的，但也存在一些问题，需要坚持改革思路，进一步完善。
　　关键词：村民自治；现状；改进

作者简介：辛秋水（课题组主持人），男，安徽省社会科学院资深研究员、江淮乡村建设研究院院长，安徽省文化扶贫与村民自治实验中心主任。
    为了系统检阅村民自治实施以来的实际情况，特别是广大农村干部和群众对村民自治实施的绩效评估状况，安徽省文化扶贫与村民自治研究实验中心的工作人员进行了一项大型的问卷调查，希冀以此为决策部门提供真实的民情资料，为进一步的行政决策、制度改进和学术研究奠定基石。
    首先，我们在安徽省选择经济水平不同的具有代表性的五个县市作为一级调查点，然后从每个一级调查点随机抽取１～３个乡村共十二个乡村作为二级调查点，并成比例地抽取若干居民以发放问卷和当面访谈的形式就村民自治等问题进行了实地调查。本次调查，我们共发放问卷１６００份，回收问卷１５４８份，其中，有效问卷１５０３份，包括一般群众问卷１２９９份，干部问卷２０４份。
    一、制度堕距－－村民自治的现状
    笔者认为，任何一种制度都存在三种状态。制度的当然状态指称制度的文本或要义；制度的实然状态标示制度的执行状况；制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般来说，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。理想的情况下三者统一于实然，但这往往是不可能的。因此，制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和当然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距。
    我们用制度堕距来形容村民自治的现状，是说明通过研究分析我们发现现行的村民自治制度既未得到一体的执行，同时其本身也存在改进的空间。村民自治的实质是在村民中实行民主选举、民主监督、民主决策和民主管理。因此，下文我们将按此顺序逐一对村民自治的现状进行调查分析。
    （一）民主选举。村民选举是基层民主的政治基础，它不仅决定着基层民主的深度，还决定着基层民主的广度，而选举的普遍性和公正性的程度则是关系到民主精神和原则能否得到落实的重要方面。
    １、民主选举的参与度。本次调查过的１２９９名村民中，参加过最近一次村民选举的有９１８人，占７０．７％，而抱着很大兴趣参加选举的有６８８人，仅占５３．０％。由此我们可以发现村民参选率并没有达到普遍性，另外即使这种低普遍性也含有水分。首先是流动票箱的作用，一个小木箱贴上红纸，用毛笔写上“投票箱”，然后由村领导拎着在村里挨家挨户收选票，就完成了选举的程序操作。实际上这是一种名符其实的“暗箱操作”，“问题正出在这里，由于没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作人员填写的，这种现象屡见不鲜。”《中国人大》杂志社副主任汪铁民就这样直率地道出了天机（林楚方，２００３）。其次，是委托投票，由于委托投票的本身合法性，结果造成了被滥用而变成了非理性，它的比例也是很大的。制度堕距表现在它并未为村民选举设计一种良好的选举方式，因此，理想的普遍性并未达到，而实际状态的虚假操作不仅有机可乘而且制造假象。
    当然，我们也必须注意另外一个细节。往往在村民选举的时候，大部分青壮年劳动力出外打工，因此，也就造成了参加选举的选民人数降低。因此，我们建议可以根据具体情况对村民选举时间的安排做出灵活性调动。
    ２、民主选举的公正度。从调查资料结果的分析来看，大部分村民对选举的公正性和自由性还是给予肯定的，但也有相当一部分村民对选举的公正程度表示怀疑，在１２９９份村民问卷中，有１８７人认为在选举前，上级已经打过招呼，占１６．２％；有２１１人认为在选举前，候选人私下向村民做工作，占１６．２％；有９４人认为选举过程中有各种各样的贿选和买票现象，占７．２％；有６６人认为当选人是由宗族决定的，占５．１％；有２２０人认为当选人由村党支部决定的，占１７．０％。调查中我们发现，村民选举公正性受到一系列因素的干扰，最突出的有以下几点：一是上级的行政干预；二是村党支部的干涉；三是信息不明的干扰；四是宗族家族因素的影响。这其中尤以权势单位或权势个人的干预为重，制度堕距表现在这种干预既是制度内的也是制度外的。这就要求我们在村民选举过程中，要尽量减少这些因素的干扰，确保村民选举的公正性和自由性，否则选举的意义将会丧失殆尽。
    （二）民主监督。如果说民主选举是村民自治的基础，那么民主监督则是在农村实行村民自治的保障，它是为了保证村委会实际工作的透明度而开展起来。在现行的制度框架，基层民主监督的措施非常有限。而在这有限的措施中，村务公开应该是亮点，可以说村务公开是村民监督的唯一平台，有价值的信息都应该在此披露。对村务公开了解深度和广度可以在一定程度上反映村民民主监督程度的高低。
    （１）村民对村务公开了解的广度，在所调查的１２９９份问卷中，完全知道村务公开的为４５９人，占３５．３％；知道一点的是５１０人，占３９．３％；很遗憾的是竟然还有２５．４％的人不知道村务公开，这个数字足以引起我们的高度重视，因为村务公开作为国家重点推广的村级行政改革，对规范农村基层民主以及对农村社会的发展有着重大的意义，而且它也事关每个农民的切身利益，所以说有百分之二十多的村民对村务公开缺乏最起码的了解实为遗憾。
    （２）村民对村务公开了解的深度，在调查中，我们发现经常去看村务公开栏的村民有３６２人，占２７．９％；有４５０人根本不去看或根本没听说过村务公开栏，占３４．７％。有４３１人经常谈论村务公开，占３３．２％，６５．６％的村民对村务公开感兴趣，而这其中７０．３％的村民仅对“村务帐目“感兴趣。由此不难看出村务公开的确产生了一定的影响，但村民对村务公开的关注度不是很高，他们较感兴趣的往往是“村务帐目“栏目，可见他们对村务公开的关心更多的是存于维护基本利益方面，而没有真正上升到政治参与的高度。实际上很多村民对村务公开的内涵并没有了解，甚至很多乡村干部对此认识也是模糊不清的。
    （３）村民对村务公开的信任度。在１２９９份村民问卷中，对村务公开内容完全相信的只有２９０人，占２２．３％；有一点相信的有４７９人，占３６．９％。认为村务公开比较全面的有２２３人，占１７．２％，认为村务公开还可以的有５０１人，占３８．６％，数字反映的现实是，村民对村务公开的信任度是很低的。这一方面是传统思维在作怪。另一方面村两委在村务公开推广力度和诚度不高也是原因，还有一些是技术和政策层面的原因。
    村民的监督意识不高，制度包含的监督理念不到位，这是制度的下向堕距。但我们不仅仅要怀疑制度的实然状态，我们也必须考虑制度的当然状态是否是最优的，村务公开的操作者是村委会，因此到头来还是自己监督自己，所以说这种制度设计本身并不是最合理的。任何一种制度，如果能让制度外力量钻空子，它就必须得到改进。
    （三）民主决策和民主管理。民主决策和民主管理归根到底还是如何代表村民利益的问题，这都需要村民以不同的形式参与其中，集思广益、群策群力，因为只有这样才能减少决策管理上的失误，保证决策和管理的科学性、正当性。村务决策和管理事关农村的稳定和发展。那么村民自治实施十多年来村务管理和村务决策的现状又如何呢？
    １、村民对村务管理和村务决策的参与意识很弱。不到５０％的村民向村干部反映自己的意见；７２％的村民认为村里的事情全部交给了村干部，村民没有必要反映自己的意见；仅有５４．５％的村民认为村里的重要事情都必须通过村民代表大会。村民的弱参与使民主变得根本不可能。
    ２、决策者和管理者漠视民意。在调查中我们发现当村民的意见和乡（镇）政府的指示发生矛盾，有３３．５％的村民和５７．４％的村干部认为应该按照乡（镇）政府的指示去做。而当这种情况实际发生时，７４．９％的村民和７８．４％的村干部都认为一般是以乡（镇）政府的指示优先，而认为村民意见优先的村民和干部分别占２１．６％和１７．６％。另外有９８．３％的村干部把“完成乡政府布置的任务”的重要性放在首位，而认为农业服务非常重要的仅占３０．４％，认为向乡（镇）政府反映村民意见非常重要的也只有３０．４％。于是我们不难发现，当村民意见与乡（镇）政府指示发生矛盾时，村民委员会往往依赖上级意见。这种做法违反了政治领域的一个基本原则：谁授权，就对谁负责。既然村民委员会是由村民民主选举出来的，他们就应该能够反映民意，对村民负责，可传统思维以及私人利益往往促使他们宁愿违背民意也要讨好上级。
    ３、乡镇政府对村民自治的干预严重，使得民主决策和民主管理无法展开。许多乡镇组织无视《村民委员会组织法》根据自己的意愿随意撤换村委会干部，肆意破坏村民自治的行为大量存在，民主决策和管理成为空谈。
    总的说来，村民自治中民主决策和民主管理的水平仍很低，一方面是农村没有形成一种民主文化，村民的民主参与意识很弱，另一方面制度也没有解决如何协调乡镇与村的关系问题，没有排除制度外的干预。
    二、制度绩效——村民自治产生的影响
    制度堕距的存在，并不排斥制度绩效，村民自治虽然在实施过程中还存在一些问题，但它对我国农村依然产生了深远影响。
    村民自治作为农村基层民主的一种主要形式，它是实行基层民主的制度保证和技术保证，是我国政治文明建设中的一项伟大创举。十多年的村民自治实践已经很大程度上改变了农村的面貌。
    首先，村民自治增强了基层组织权威的合法性，促进了农村社会稳定。基层村民委员会的权威只能来自村民的支持，而能够获得村民支持的村民委员会必须是值得村民信任的，能够反映民意的和代表村民利益的。要达到这种要求，村民委员会必须是民选的，因此村民选举的合法性有着重要影响。从调查结果来看，１２９９名村民有９０．１％的赞成村民选举有利于农村经济发展，可见通过选举产生的村委会较易为村民所接受和信任，而且我们可以进一步推论如果通过选举的村民委员会在实际工作中能够对村民负责的话，那么其权威性将会得到进一步认可。
    在基层社会实行村民自治，可以避免农村社会的不稳定。因为村民委员会可以起到缓冲和桥梁的作用，合法化的机构在化解矛盾和取得信任方面往往优于不合法机构。从这次调查的结果来看，也可以在一定程度上验证上述观点。比如，村民中赞成通过选举干群关系有了改善的有８９７名村民和１７６名干部，分别占６９．１％和８６．３％。赞成上访有所减少的村民是４３３人，干部是１５１人，分别占４１．０％和７４．０％。
    其次，村民自治的实践是民主的操练场。长期以来，有一种观点认为，中国农村的民主意识差，因此不能搞民主选举。其实恰恰相反，中国的农村不仅要搞民主选举，还要大搞，只有这样农村的民主意识薄弱状况才能改变。这次问卷调查中，１２９９份村民问卷中，有９６１人赞成通过村民选举村民对选举的关心程度增加，占７４％；有１００２人认为村民对村务关心程度增加，占７７．１％；同样也有１００２人认为村民的政治意识提高，占７７．１％。在２０４份干部问卷中，认为通过选举村民对选举关心程度增加的有１７１人，占８３．８％；认为村民对村务关心程度增加的有１７６人，占８６．３％；认为村民的政治意识有所提高的有１７０人，占８３．３％。总之，村民自治尤其是民主选举锻炼了村民的民主能力，培养了村民的民主心理，因而一定程度上也就提高了村民的政治参与意识。
    第三，村民自治促进了农村经济发展。经济与政治是始终相互交织的变量，本身都蕴含着极为丰富的作用力。基层政治的发展通过协调利益关系，规范制度，改进技术保证经济的进步。此次问卷调查中，分别有７７８位村民和１７８位村干部承认通过民主选举村经济有了发展，各占其总体的５９．９％和８７．３％。
    总之，我们认为村民自治的制度绩效是明显的，对于农村的政治、经济、社会和文化发展都有着重大的意义。但制度堕距也是存在的，我们渴望的是制度的完全功能，所以我们需要的是制度改进。
    三、制度改进——村民自治的发展
    制度改进的目的，在于缩短制度堕距。好的制度改进能在缩短上向堕距的同时，缩短下向堕距。对于村民自治的发展和改进，一方面要使制度逐渐完善合理，制度文本或要义真正能够促进农村民主政治的发展，另一方面，又要切合中国农村的特点和实际情况，保证其实践操作能达到制度的本义。
    首先，制度改进要确保一个关键，即制度能被一体的执行。所以说，制度改进的成功与否往往得益于环境或关联制度的改进。农村村民自治的改革的关联面很大，传统文化历时性积淀而形成的贫困文化中蕴含的反民主意识必须清理，宣传力度、教育力度要加大，相关联的经济制度改革等等也要牵涉其中。制度改进必将是一个系统工程，单轨的制度完善必将是软弱无力的。
    其次，改革选举制度，真正实现村官的“民选制”。虽然，我国的《村民委员会组织法》没有规定具体的选举程序和技术操作，但在若干年的实践中，各级地方政府和社会团体创造了各种各样的选举制度，如辽宁的“海选”制、安徽的“组合竞选”制、山西的“两票”制，等等。暂且不论这些选举制度的本身功效，好的选举制度必须保证自由意志表达、低干预、高参与以及更重要的一点，使选举行为与人们的利益建立联系。对照这几点，我们发现“组合竞选”是一种比较优秀的选举制度，能够有效地排除制度外干扰使人民表达自由意志，从而建立起利益表达机制。我们也希望，组合竞选制能够在实践中不断完善，趋于更加合理。
    第三，完善村民委员会的监督机制。政治交换论者认为，就像在商场上包退包换包修是消费者的权利一样，在作为交换的政治中，选民也有这样的权利，选民对用选票换来的东西，有权要求包退（罢免）、包换（选举必须是定期的）、包修（选民有权要求收回、修正错误的决策，等等）。作为交换的政治为选民保留了出差错的特权，这样万一选民判断发生偏差，或是受了蒙蔽，仍然可以通过定期的选举监督和罢免来得到补偿。（布坎南、塔洛克，２０００）有效的监督机制是村民自治的一部分，但长久以来以村务公开为核心的监督并未达到应有效果。真正的监督应该是主动的，而不是被动的，因此，必须完善村民代表会议等监督机构。设计更富合力的监督平台。
    村民自治，事关基层民主政治的建设和发展，事关农村社会的稳定，事关农村经济发展以及农村现代化的实现。党的十六大报告中提出要加强政治文明建设，而在农村实行村民自治就是基层政治文明建设的重要体现。但是，村民自治在我国农村社会的完全实现还需要一个过程，村民自治实施过程还存在这样和那样的问题和障碍，这都需要去解决，去克服。笔者相信，只要坚持改革的思路，我国的乡村民主建设必将得到快速地发展。

    （本课题组成员有：王良虎、包先康、李斌、王显玉、徐金璐、孙立国、汤杰等同志。）

    （作者单位：安微社会科学院，安微，合肥２３０００１）